假设对人性的判断是公共管理研究的基础问题。人性假设的改变, 将导致公共管理的理念、制度、手段及工具之研究的根本性转变。传统观点认为, 公共管理者以公共利益为行为动机, 摒弃个人狭隘的私利, 是理所当然、毋庸置疑的, 这就是“公共人”假设。二十世纪的下半叶, “把经济学运用于政治科学的分析”的公共选择理论, 将理性自利的“经济人”假设从经济领域拓展到政治领域, 颠覆了传统的大公无私的“公共人”假设, 在政治领域中引起了关于人性问题的无休止争论。
　　以公共选择理论为重要理论基础的新公共管理运动, 自然而然地也将“经济人”假设运用于政府改革的实践中, 这使得“经济人”假设的讨论成为公共管理的理论与实践回避不了的问题。本文将从人性的基本属性和经验事实出发, 思考“经济人”假设在公共管理领域中的适用限度, 尝试提出一种新的公共管理研究的人性假设:“比较利益人” 。
　　一、“经济人”:一种极点式的人性
　　假设正如缪勒在《公共选择理论》一书开篇所言,在传统上, 政治学和经济学以提出的问题类型、对个人动机的假设和运用的方法论相区分。“政治学研究人在公共舞台上的行为, 经济学研究人在市场中的行为。政治学通常假设政治人追求公共利益。经济学假设所有的人都追求自己的私利。”在公共选择理论家看来, 这种对人性的二分法是难于成立的。一个理性自利的“经济人”进入政治领域后, 如何马上就变成大公无私的“公共人”呢 合理的人性假设应该是, 政治领域中的个人同样是“自利的、理性的效用最大化者”。人在政治领域中的行为动机与在经济领域中的行为动机应是一致的。公共选择理论把斯密传统的“经济人”假设推及政治领域, 取代传统的“公共人”假设, 试图以此将两个领域的人类行为模式统一起来。“经济人”假设适用范围的拓展, 在布伦南和布坎南看来, 是比较制度分析的方法论要求, 而不能仅限于纯粹的经验论证。
　　首先, 是对称性论证的要求, 即同一个人类行为模型, 应当适用于不同的制度或不同的规则体系。其次, “经济人”假设是一个“有用的虚构”, 专注于私利动机, 放弃任何纯粹的行为利他主义, 对于制度设计而言具有分析上的意义。再次, 在厌恶风险的公民看来, 基于最差行为的“经济人”假设模型的制度安排能避免产生最坏的结果。就国内研究而言, 肯定公共管理者是“经济人”的学者基本上是从制度设计的逻辑前提为“经济人”假设辩护的。杨春学认为, 在制度设计上必须假定, “每个官吏并不会因为已经成为‘官吏’而在道德上高于其他人类群体, 他们的行为在实质上与商人并无不同” 。董建新从应然与实然、组织与个人、国内与国际三个维度来评判政府组织与行政人员的“经济人”特性, 认为“从政府官员个人来看, 毫无疑问是经济人”, 只有承认官吏追求私利的最大化, 才能设计良好的政治制度,“使坏人所能造成的社会危害最小化”。秦晖认为“经济人预设”不是性恶论, 而是人性局限论,是一种“底线设置”, 因为“以此为基础的制度安排能够杜绝人性越过底线落入罪恶的深渊”。
　　从人性的最差可能性出发, 如休谟所言“必须把每个人都设想为无赖之徒”, 来设计避免产生最坏后果的制度, 这确实具有一定的合理性。但这种把实现个人私利最大化视为普遍的人性、全部的人性、不变的人性, 完全排斥人性中追求包括公共利益在内的共同利益成分, 是一种人性的极点论。用这种极点式思维, 来解释和预测所有人的所有行为, 显然有一定的片面性。与“经济人”相对, 完全追求公共利益的“公共人”是另一种人性的极点论。正如公共选择理论的批评者所指出,“公共选择理论作为一种对政治动机和行为的描述是不真实的”。
　　我们认为, 在公共管理领域,运用片面的、不变的“经济人”假设, 不但有可能无法达致以制度安排促进公利的不断实现, 而且会导致不必要的负面后果。
　　二、“线段式人性论”:“比较利益人”的提出
　　“极点式人性论”从人性中不变的一个极点出发, 研究问题自然要简化得多, 便于对人类行为进行解释和预测。但是, 所谓“有用的虚构”终究是“虚构” 。传统观念的影响, 使得人们只知道政府行为中仅存在着“公共人”这个人性极点, 而“经济人”假设重新指出了另一个人性极点, 这在方法论上是富有启迪意义的。然而在操作层面针对具体研究对象进行制度设计时, 仍然需要回到经验中的人性来讨论, 具体问题就未必能够得到简化。
　　因此, 必须以新的思维, 采用新的研究方法去面对现实的人性。
　　三、“比较利益人”假设提出的价值
　　与“极点式人性论”下的“经济人”假设、“公共人”假设相比, 基于“线段式人性论”的“比较利益人”假设具有利益性、比较性、动态性和相对性等特质。
　　第一, 利益性。正因为我们把利益理解为“人们为了生存、享受、发展所需要的资源与条件”, 所以, 追求利益是人们行为的最根本的动力。这里所讲的“利益性”与“经济人”假设所说的“自利性”仍是有差别的。对绝大多数人来说, 对利益的追求绝不能仅仅理解为是人的利己性, 而是自利与他利、自我利益和共同利益的结合。
　　第二, 比较性。“比较利益人”的行为决策是对多重利益比较与权衡的过程, 其目的是实现“比较利益”的最大化。比较性意味着个人在特定条件下, 在具有一定冲突性的各种利益之间进行权衡和整合, 寻求一个令自己满意的平衡点, 以此作为行动的目标。“比较利益”中的“比较”有两层含义:一是从动机与过程分析, 它是一种选择与权衡;二是从实际结果分析, 它是一种对利益的限定, “比较利益”应理解为综合而成的利益。
　　第三, 动态性。在不同的行为领域、不同的制度安排下, 个人的比较利益平衡点会有所变化, 不是一成不变的。即使在相同的条件下, 不同人的比较利益平衡点也不相同。我们经常看到, 制度条件一样, 但人的行为动机并不一致。动态性意味着制度设计的复杂性, 同时意味着人性的可塑性。
　　从人的自然性、社会性、文化性三性及其相互关系出发, 综合考虑人的利益需求, 促进社会利益的协调发展, 是公共管理的理论与实践研究中最具现实性的问题。或许, 这就是我们提出用“线段式人性论”代替“极点式人性论” , 用“比较利益人”假设代替“经济人”假设, 用“自然性、社会性、文化性”三性整合下人的多元利益的结合, 代替仅以自然性为基本特征的自利性的目的所在。总的来说, “比较利益人”假设试图为公共管理研究提供一个新的选择。在经验真实性上,与“经济人”和“公共人”的“极点式人性”人性假设相比, “比较利益人”假设虽然较符合公共管理领域中的现实人性, 但是, 假设的真实性和简洁性是成反比的。
　　毋庸讳言, “比较利益人”假设比极点式假设更复杂, 在实践运用中远不如“经济人”假设那般简便, 它在操作中将带来相当多的困难, 在特定资源的约束下或许会无能为力。如何将“比较利益人”假设在理论研究中进一步细化和完善, 作为一种方法运用于公共管理的理论与实践中, 有赖于公共管理研究者和实践者的共同努力。